长短亭中的梦呓

在行政处罚法颁布实施之前，依法行政尚且不怎么规范的时期，我们对于处罚程序的规定往往不怎么看重，而对于行政处罚一般程序的立案程序则更加轻视，有时甚至将其倒置，即在当事人违法事实成立，证据确凿，适用法律得当的情况下，决定实施行政处罚时还没有正儿八经的立案，再回过头来“追补”立案程序，实施行政处罚。

行政处罚法实施以后，经过多年的执法实践，程序法得到认真贯彻执行。就工商行政管理机关来讲，特别是国家工商局58号令（1996年10月17日《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》）以及国家工商总局28号令（2007年9月4日《工商行政管理机关行政处罚程序规定》）颁布实施，不失为两个里程碑式规章，它们在不同的历史时期对工商行政管理机关实施行政处罚的程序作出规定，彻底扭转了工商行政管理机关行政处罚中“重实体，轻程序”的现象。

然而，要是探讨起立案的法定作用和意义来，多半人可能都只会说：“这是程序规定中的程序呀！”，也就是说，很多人虽然在具体的行政处罚实践中遵循了立案这一程序规定，但对立案这一程序规定的法定作用和意义还是缺乏足够明确的认识。

那么，立案做为行政处罚一般程序中的第一程序，其法定作用和意义到底何在呢？

我认为它的作用和意义集中表现在三个方面：

第一：立案是办案的第一程序，是保证行政处罚其他程序有效的前提。

行政处罚一般程序中有立案、调查取证、核审、决定四个环节，立案是第一环节的程序，是其他环节和程序开始和有效的前提。从程序的关联上讲，只有在完成立案程序之后，其他程序才能称得上是依法作出，才具有合法性。从证据的有效性上讲，也只有在依法立案的基础上，通过调查取证所获得的有关证据才具有合法性，做为案件定性的相关证据，当然只有在符合法定程序基础上所获得的才能经得起推敲和质疑，否则得话，辛辛苦苦所作出得行政行为必然会因为程序不合法中的证据无效而被推翻。

第二：立案作为第一程序，从时间上规范了行政机关及时作为的期限。

办案案源的获取除了依法巡查获得外，还有通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径获得，依法行政，监督检查，必要时实施行政处罚是行政机关的职权要求，及时作为是有效避免推诿失职、渎职犯罪的唯一选择，而立案则在时间范畴里规范了及时作为的期限，以工商行政管理机关而言，行政处罚程序规定一般情况下七个工作日内，特殊情况下十五个工作日内必须决定是否立案。

第三：立案作为第一程序，从行政行为一开始就明确了相关机关和人员的职责。

立案程序在报经机关负责人批准时，首先就必须审查管辖权，一旦决定立案立即就须指定办案人，所以说，立案作为行政处罚第一程序，从行政行为的一开始就将法定责任明确到具体的机关和人员。

管辖权也是事关行政行为是否有效的一个要素。处罚程序规定中都具体明确的规定了各级机关的管辖权，因此，一般情况下，管辖权是单一明确的，这时的立案程序一方面可以敦促具有管辖权的机关及时作出行政行为，一方面可以有效防止几乎还是处于静止状态的行政权力发生越权现象。

还有一种特殊的管辖问题，就是对当事人的同一违法行为，两个以上行政机关都有权管辖，依据“一事不再罚”的行政处罚原则，这时的立案程序具有排他性，立案在先的机关排除其他也具有管辖权机关行政作为，规避再罚现象；而当管辖出现争议时，须报请共同上一级机关指定管辖，指定管辖同样具有排他性，这时的立案程序既可以避免“一事再罚”现象的出现，又可以避免不必要的行政成本浪费。