长短亭中的梦呓

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十五条第二款规定：“采取查封、扣押等行政行政强制措施，应当经工商行政管理机关负责人批准”。这就是说，行政处罚程序中对于强制措施的运用是谨慎的，采取行政强制措施必须先经批准再施行，至于先行采取强制措施方面的规定就更是慎之又慎了，因为先行强制措施是在未经机关负责人批准的情况下采取的一种“先斩后奏”的行政行为。但值得注意的是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十六条后半款（该条文只有一款）却补充说：“……依法先行采取查封、扣押措施的，应当在法律法规规定的期限内补办查封扣押手续。”

不系统的掌握有关行政处罚的具体法律、法规条文，不理解法律、法规上下位和平行之间的从属性和互现性，就会让这两处看似矛盾的说法弄糊涂，其实这两处表述是互为补充的成分。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第一章第二条规定：“工商行政管理机关实施行政处罚适用本规定，法律、法规另有规定的，从其规定”——正是这“另有规定的从其规定”的规定，使得第三十六条产生后缀。这一后缀规定，不仅照顾了法律条文上下位的从属性和平行法规中条文的互现性，还使得规定本身具有了一定的前瞻性，也就是，法律、法规在别处已经规定了的从其规定，尚未规定、将来有可能规定的也留在这一规定的空间里。只是三十六条中的这一规定，从行文的逻辑上讲，实在是应该放在三十五条第二款的后半部才，用以补充规定先行采取行政强制措施的救济办法。

还是回到《工商行政管理机关行政处罚程序规定》上来，其第三十六条后半款向我们表明的是这样一个规定：在实施行政处罚的过程中，在特定的情况下（别的法律法规已经规定的，也包含将来可能规定的情况下）是可以先行采取行政强制措施的，那么，这些另有规定除了尚未规定的外已经法规明文规定的具体内容是什么呢？什么情况下可以先行实施强制措施呢？先行实施强制措施后依法补办手续的期限又是多长呢？

从1996年的《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（国家工商局58号令）到2007年的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（国家工商总局28号令），其中一个明显的变化就是上面提到的新规定给予了先行采取查封、扣押的的空间。老的《程序暂行规定》第二十二条到第三十条规定，在规定先行登记保存和查封、扣押等强制措施时没有“先行采取查封、扣押”的规定，而现在的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》里增加了有关“先行查封、扣押”的相关规定。

这个变化既是《规定》本身的进步，更是别的法规规定使然。两个《规定》的时空之间，国务院370号令于2003年1月6日公布、2003年3月1日施行的《无照经营查处取缔办法》中出现了“先行查封、扣押”的规定。《办法》第十条第三款规定：“在交通不便地区或不及时实施查封、扣押可能影响案件查处的，可以先行实施查封、扣押，并应当在24小时内补办查封、扣押决定送达当事人。”这里规定了先行查封的具体条件是：“交通不便地区或不及时实施查封、扣押可能影响案件查处”，补办手续的期限是24小时，补办手续的内容是：履行批准程序，送达当事人——之所以如此就是要同正常履行的查封、扣押程序相衔接。

除了《无照经营查处取缔办法》外，别的行政法律、法规有无关于先行采取查封、扣押的规定，笔者尚未穷索，但仅此一例就可以说明《工商行政管理机关行政处罚程序规定》在先行采取行政强制措施的规定方面，既谨慎又留有空间，是部门规章制定上的一个进步。